對(duì)注會(huì)行業(yè)實(shí)行“自律”管理體制若干問(wèn)題的思考

　　注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行“自律性管理職能”是行業(yè)管理體制的發(fā)展方向，但是在推行行業(yè)管理體制改革時(shí)，對(duì)涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行自律性管理的幾個(gè)問(wèn)題有必要進(jìn)行進(jìn)一步思考。
　　
    一、注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)究竟應(yīng)該在多大的范圍內(nèi)實(shí)行自律？

    在討論實(shí)行行業(yè)“自律”管理問(wèn)題時(shí)，必須對(duì)允許注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)實(shí)行自律管理的許可范圍作出界定。筆者認(rèn)為，界定行業(yè)自律管理的范圍應(yīng)以以下三條為原則：首先，應(yīng)以有利于行業(yè)促進(jìn)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，有助于注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用的充分發(fā)揮，有利于政府機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能調(diào)整為原則和出發(fā)點(diǎn)；其次，自律管理職能和政府行政職能的區(qū)分和界定應(yīng)以國(guó)家法律規(guī)定為載體；第三，自律管理的范圍和具體內(nèi)容應(yīng)該結(jié)合我國(guó)現(xiàn)時(shí)的實(shí)際情況。但是，對(duì)于有的人在談及這個(gè)問(wèn)題時(shí)經(jīng)常把若干項(xiàng)工作稱(chēng)之為“行政職能”，筆者認(rèn)為則有不同的想法，理由是：某項(xiàng)具體工作是不是行政職能，有沒(méi)有必要把它歸為行政職能應(yīng)該有科學(xué)的依據(jù)，而不僅僅簡(jiǎn)單地把現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定當(dāng)作一個(gè)不可逾越的鴻溝，更不應(yīng)該把現(xiàn)行法律中不盡完善的規(guī)定當(dāng)作圣條，因?yàn)榉�律本身有滯后性的缺點(diǎn)，法律法規(guī)需要不斷修改完善，尤為重要的是法律正是以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及現(xiàn)實(shí)中的矛盾作為修改的依據(jù)和目標(biāo)。

    據(jù)此，筆者認(rèn)為把涉及注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的所有管理職能全部授權(quán)與注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，實(shí)行全方位的自律管理體制，在我國(guó)現(xiàn)時(shí)的情況下恐怕是不可行的。這是因?yàn)楦鶕?jù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)的特殊性和我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)積累、市場(chǎng)自我管理和調(diào)節(jié)能力等因素，至少在目前我國(guó)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)還沒(méi)有達(dá)到可以完全實(shí)行自律管理的階段。而依據(jù)現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》所界定的協(xié)會(huì)職責(zé)，充其量不過(guò)是財(cái)政部門(mén)的秘書(shū)處而已，根本談不上行業(yè)自律，因而簡(jiǎn)單地把《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》賦予給協(xié)會(huì)的幾件寥寥可數(shù)的工作，恐怕是對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事業(yè)一種不負(fù)責(zé)任的草率做法。要求注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)揮行業(yè)自律管理作用的目標(biāo)，只不過(guò)是一句落不到實(shí)處的口號(hào)。為了真正管理好注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)，立法機(jī)關(guān)、政府主管部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)有必要組織專(zhuān)門(mén)力量，進(jìn)行深入的調(diào)查研究（而不是閉門(mén)造車(chē)），盡快修訂《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，科學(xué)合理的界定行業(yè)自律管理的范圍和職能，并以本文提出的三個(gè)方面為原則。

    二、注協(xié)現(xiàn)有哪些實(shí)質(zhì)性自律手段？

    筆者認(rèn)為：所謂“律”就是一種約束力，“自律”就是我約束。望文生義，注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)作為一個(gè)行業(yè)會(huì)員組織，實(shí)行自律管理體制也就是注協(xié)對(duì)自己的會(huì)員進(jìn)行自我管理、自我約束、自我規(guī)范、自我促進(jìn)。但是，注協(xié)在現(xiàn)實(shí)中由具有哪些自律職能呢？協(xié)會(huì)既然是一個(gè)會(huì)員組織，就有個(gè)“會(huì)籍管理”問(wèn)題，也就是說(shuō)會(huì)員要服從協(xié)會(huì)章程的約束，而章程則應(yīng)對(duì)會(huì)員有明確的專(zhuān)業(yè)、紀(jì)律規(guī)定，當(dāng)然這一切都應(yīng)該有相關(guān)法律給予合法性的保障。但實(shí)際上，現(xiàn)行《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《違反注冊(cè)會(huì)計(jì)師法處罰暫行規(guī)定》等法規(guī)幾乎沒(méi)有給注協(xié)以自任何自律管理的空間。如在會(huì)員注冊(cè)方面，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》第九、十、十一、十三條對(duì)注協(xié)應(yīng)該予以注冊(cè)、不予注冊(cè)的幾種情形、注冊(cè)復(fù)議管轄、撤銷(xiāo)注冊(cè)的情形等均作出具體的規(guī)定，注協(xié)毫無(wú)自由裁量的空間，舉例來(lái)說(shuō)，注協(xié)對(duì)于一名在職業(yè)道德方面存在一定問(wèn)題的會(huì)員，如果不準(zhǔn)予注冊(cè)的話，本來(lái)是嚴(yán)格實(shí)行自律管理的做法，但是按照現(xiàn)行的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的有關(guān)條文來(lái)看，則屬于違法行為；再如對(duì)違規(guī)違紀(jì)從業(yè)人員人員的處罰方面，甚至沒(méi)有賦予注協(xié)對(duì)本會(huì)會(huì)員諸如警告、吊銷(xiāo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)（比者對(duì)此理解為撤銷(xiāo)注冊(cè)）等紀(jì)律處分權(quán)�？梢�(jiàn)，按照現(xiàn)行的《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》注協(xié)無(wú)非是財(cái)政部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)管理具體事務(wù)的一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)而已，與成為“行業(yè)自律管理組織”存在非常大的距離。那么，既然注協(xié)法律和政府部門(mén)既然沒(méi)有賦予注協(xié)以必要的自律手段，卻由要讓起實(shí)行自律管理體制，這不免有強(qiáng)人所難的味道。

    如何解決上述問(wèn)題？那就是抓緊修訂《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，賦予注協(xié)對(duì)會(huì)員管理方面的高度權(quán)力，如規(guī)定會(huì)員的注冊(cè)條件、不予注冊(cè)的情形、暫停注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)行部分或全部業(yè)務(wù)、吊銷(xiāo)注冊(cè)會(huì)計(jì)師證書(shū)（撤銷(xiāo)注冊(cè)）的情形，以及規(guī)定事務(wù)所等均必須授予注協(xié)，法律只需作出原則規(guī)定即可；再如應(yīng)將注冊(cè)復(fù)議管轄權(quán)賦予注協(xié)理事會(huì)的注冊(cè)委員會(huì)。從目前對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的行政處罰種類(lèi)來(lái)說(shuō)，財(cái)政部門(mén)只需保留對(duì)會(huì)計(jì)事務(wù)所給予吊銷(xiāo)有關(guān)執(zhí)業(yè)許可證和撤銷(xiāo)事務(wù)所兩項(xiàng)即可。

    三、注協(xié)“行規(guī)”可以作為自律管理的合法依據(jù)嗎？

    既然法律和財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定沒(méi)有賦予注協(xié)實(shí)質(zhì)上的自律管理職能，卻要讓注協(xié)實(shí)行自律管理體制，于是近年來(lái)一些�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）注協(xié)各自制訂了“行業(yè)懲戒辦法”、“行業(yè)誠(chéng)信檔案”等制度，那么在目前的法律框架之下，注協(xié)自行設(shè)置若干“行規(guī)”可以不可以算是自律管理的依據(jù)呢？當(dāng)會(huì)員遇到有觸犯上述“行規(guī)”時(shí)，注協(xié)據(jù)以對(duì)其作出諸如通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)等懲戒，當(dāng)事人沒(méi)有可能以侵犯其名譽(yù)權(quán)為由與注協(xié)對(duì)簿公堂呢？筆者認(rèn)為：1、注協(xié)自行制訂的“行規(guī)”其效力的層次很低。2、會(huì)員違反行業(yè)管理規(guī)定和執(zhí)業(yè)規(guī)范要求，在行業(yè)內(nèi)部給以譴責(zé)、通報(bào)尚有合理之處，但是超出行業(yè)的范圍給以公開(kāi)譴責(zé)或通報(bào)，會(huì)不會(huì)涉及當(dāng)事人的名譽(yù)權(quán)問(wèn)題。就這一問(wèn)題，筆者曾經(jīng)與從事法律的人士進(jìn)行過(guò)探討，筆者認(rèn)為當(dāng)法律沒(méi)有授予注協(xié)以審計(jì)報(bào)告真?zhèn)蔚蔫b定權(quán)時(shí)，給會(huì)員在執(zhí)業(yè)質(zhì)量方面存在問(wèn)題的公開(kāi)曝光，當(dāng)事人若以侵害其名譽(yù)權(quán)為由“叫板”注協(xié)存在勝訴的可能（由于司法對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解釋?zhuān)�也沒(méi)有司法實(shí)例，上述觀點(diǎn)不一定正確）。

    筆者認(rèn)為，注協(xié)作為一個(gè)會(huì)員組織制訂并要求其成員遵守“行規(guī)”本無(wú)可以非議之處，但最好是法律要授權(quán)注協(xié)對(duì)會(huì)員一定范圍內(nèi)處分的權(quán)限，在這一前提下，注協(xié)應(yīng)該考慮嚴(yán)格“會(huì)籍”管理制度。具體做法就是嚴(yán)把入會(huì)關(guān)：即注協(xié)有權(quán)認(rèn)真審查申請(qǐng)人的資格和相關(guān)條件，履行規(guī)定的程序，方可批準(zhǔn)其取得“會(huì)籍”。筆者認(rèn)為，申請(qǐng)入會(huì)者須經(jīng)過(guò)注冊(cè)會(huì)計(jì)師全國(guó)統(tǒng)一考試（考核），在以往的職業(yè)生涯中沒(méi)有不良職業(yè)道德記錄和刑事犯罪記錄，熱愛(ài)注冊(cè)會(huì)計(jì)師事業(yè)。申請(qǐng)人加入注協(xié)須發(fā)表專(zhuān)項(xiàng)聲明，表明其愿意遵守國(guó)家法律法規(guī)、遵守注協(xié)章程、維護(hù)注冊(cè)會(huì)計(jì)師職業(yè)聲譽(yù)、“不做假帳”、遵守“行規(guī)”的意愿；并須表示在其一旦違反上述約定時(shí)，愿意接受注協(xié)的自律性處分。有了這一約定，注協(xié)的“行規(guī)”對(duì)會(huì)員自然就有了強(qiáng)大的約束力，也有利于注協(xié)的自律管理行為受?chē)?guó)家法律的保護(hù)，同時(shí)也有利于增強(qiáng)會(huì)員的職業(yè)榮譽(yù)感和責(zé)任感。

    四、注協(xié)的屬性究竟是什么？

    筆者認(rèn)為，注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)要實(shí)行自律管理，并不等同于脫離政府管理和監(jiān)管，但是法律和政府在決定對(duì)一個(gè)行業(yè)實(shí)行自律管理體制時(shí)必須考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：一是這個(gè)行業(yè)的政府主管部門(mén)是誰(shuí)？二是政府主管部門(mén)應(yīng)該承擔(dān)對(duì)這個(gè)行業(yè)的哪些管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)管責(zé)任？三是如何劃分政府主管部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)的具體職責(zé)？四是政府主管部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系是什么？五是行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)享受哪些自主權(quán)，方能有效地履行自律管理職責(zé)，以體現(xiàn)行業(yè)的意志、代表行業(yè)的利益，真正提升為會(huì)員服務(wù)的功能？只有解決了上述幾個(gè)方面的問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)才可以確立開(kāi)展自律管理的范圍和內(nèi)容。

    目前的問(wèn)題是，依據(jù)《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部是注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的政府主管部門(mén)，但現(xiàn)實(shí)中卻有太多的政府部門(mén)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)進(jìn)行著實(shí)質(zhì)性的管理活動(dòng)（特別是業(yè)務(wù)檢查方面），除了履行審批設(shè)立和撤銷(xiāo)事務(wù)所外，卻很少有代表注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)與其他政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、為其管理對(duì)象提供服務(wù)的情況（以協(xié)會(huì)形式出現(xiàn)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師自律管理組織則缺乏與有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、請(qǐng)求等的平臺(tái)和主體資格。目前，在有關(guān)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展和事務(wù)所管理方面有大量的工作，在財(cái)政部門(mén)和注協(xié)之間并沒(méi)有明確的分工，在實(shí)際工作中很難操作。從組織的性質(zhì)上來(lái)看，注協(xié)既是一個(gè)職業(yè)社會(huì)團(tuán)體，同時(shí)其常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)——秘書(shū)處又是財(cái)政部的一個(gè)事業(yè)單位，正是由于注協(xié)這種模糊的組織屬性，使之（1）政府對(duì)注協(xié)職能授予或收歸方面存在的多變性和隨意性；（2）注協(xié)秘書(shū)處在人事編制、專(zhuān)家薪酬方面受到極大的限制，工作人員的調(diào)入調(diào)出也須由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一安排；（3）注協(xié)這個(gè)行業(yè)團(tuán)體組織的“自律”缺乏與有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、請(qǐng)求等的平臺(tái)和主體資格；（4）在財(cái)政部門(mén)與理事會(huì)之間處于一種尷尬的處境，特別是在很多方面注協(xié)不得不更多地聽(tīng)從于財(cái)政部門(mén)的意見(jiàn)，而忽視本應(yīng)服從的理事會(huì)的意見(jiàn)（以致在實(shí)質(zhì)上失去其職業(yè)社會(huì)團(tuán)體的本質(zhì)特性），從而在一定程度上影響了注協(xié)忠實(shí)地體現(xiàn)行業(yè)的意志、完整地代表行業(yè)的利益，影響了服務(wù)功能的提升。 

    為此，筆者建議在修改《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》時(shí)，應(yīng)充分考慮注協(xié)履行自律管理職能所必須給以的條件，如：在法律上明確財(cái)政部門(mén)對(duì)注協(xié)的行政管理范圍和內(nèi)容；授予注協(xié)以獨(dú)立的社會(huì)地位，取消注協(xié)秘書(shū)處作為財(cái)政部門(mén)下屬事業(yè)單位的“雙重身分”管理方式；在注冊(cè)會(huì)計(jì)師會(huì)籍管理、對(duì)會(huì)員紀(jì)律處分等方面，法律在作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，充分賦予注協(xié)制定自我管理權(quán)；給注協(xié)秘書(shū)處以更大的人事權(quán)、工作人員薪酬安排權(quán)，或?qū)⒋藱?quán)授予理事會(huì)。（作者：戴祥波）